Weit weg von den Standpunkten von vor 20 Jahren: IWF-Direktorin Christine Lagarde spricht in London. Foto: Peter Nicholls (Reuters)

Der Internationale Währungsfonds (IWF) – einst selbst als Frontorganisation des Neoliberalismus verschrien – kritisiert nun exakt diese Doktrin. Es gebe im Neoliberalismus Aspekte, die den Erwartungen nicht nachgekommen seien, die sie geschürt hätten, schreiben führenden Ökonomen des Fonds.

Doch was ist das eigentlich, Neoliberalismus? Die neoliberale Agenda sei eine Etikette, die mehr durch die Kritiker von gewissen wirtschaftspolitischen Vorschlägen verhängt werde als durch jene, die diese Vorschläge vorbringen: Das schreiben die Autoren Jonathan Ostry, Prakash Loungani und Davide Furceri gleich zu Beginn ihres Textes «Neoliberalism: Oversold» in der Juni-Ausgabe der IWF-Zeitschrift «Finance & Development». Damit haben sie recht; was Neoliberalismus eigentlich genau meint, ist trotz der umfassenden Verwendung des Begriffs alles andere als klar, und es finden dazu intensive Debatten statt. Meist werden radikalliberale Vorstellungen wie jene von Friedrich August Hayek oder Milton Friedman darunter subsummiert – dabei gibt es auch unter diesen beiden deutliche Differenzen, was hier schon einmal Thema war.

Die Autoren halten sich dann aber nicht lange mit Definitionsfragen auf und machen ihn im Wesentlichen an zwei Eckpfeilern fest. Hier im Original:

«The first is increased competition—achieved through deregulation and the opening up of domestic markets, including financial markets, to foreign competition. The second is a smaller role for the state, achieved through privatization and limits on the ability of governments to run fiscal deficits and accumulate debt.»

Die IWF-Ökonomen kritisieren dann – aus dem Obigen abgeleitet – die folgenden zwei Politikempfehlungen:

1. Die Politikempfehlung, den Kapitalverkehr völlig zu öffnen und jegliche Restriktionen in diesem Zusammenhang zwischen Ländern abzubauen.
2. Die Politikempfehlung, wenn immer möglich die Staatsausgaben zu senken, um Schulden zu reduzieren. Diese Politik ist unter dem Begriff Austerität bekannt geworden.

Warten wir noch einen Moment mit der Begründung dieser Kritik durch die IWF-Ökonomen. Denn mit Blick auf die eigene Geschichte ist es beinahe atemberaubend, dass ausgerechnet der Internationale Währungsfonds solches äussert.

Kritik an der eigenen Rolle

Tatsächlich: Wer sich an die letzten Jahrzehnte globaler wirtschaftspolitischer Auseinandersetzungen erinnert, kann sich nur die Augen reiben: Beide Empfehlungen galten nicht nur als neoliberal, sie standen auch im Zentrum der wirtschaftspolitischen Länderempfehlungen des IWF selbst. Wer in den 90er-Jahren von Neoliberalismus sprach, sprach meist im gleichen Atemzug auch vom IWF. Zu Beginn des neuen Jahrtausends hat der spätere Wirtschaftsnobelpreisträger Joseph Stiglitz in seinem Buch «Im Schatten der Globalisierung» den IWF genau für diese Politikempfehlungen heftig kritisiert. Das hatte damals auch deshalb besonderes Gewicht, weil Stiglitz zuvor Chefökonom der IWF-Schwesterorganisation Weltbank und Chefökonom von US-Präsident Bill Clinton war. Andere prominente und frühe Kritiker der totalen Kapitalmarktliberalisierung waren Jagdish Bhagwati (zum Beispiel hier) und Dani Rodrik (zum Beispiel hier) – beides internationale Topökonomen im Zusammenhang mit Globalisierungsfragen. Vor allem Bhagwati gilt sonst als vehementer Verfechter des internationalen Freihandels.

Jetzt gesteht der IWF – das heisst, drei seiner führenden Ökonomen – praktisch ein, dass die Kritiker in wesentlichen Punkten recht hatten. Jonathan Ostry ist Vize des Chefökonomen Maurice Obstfeld, Prakash Loungani ist Divisionsleiter im Research des Fonds. Dass der Fonds hier einen klaren Meinungsumschwung vollzogen hat, gestehen sie in ihrer Schrift denn auch unumwunden ein. Die gleiche Ausgabe von «Finance & Development» enthält neben der Neoliberalismuskritik auch einen Artikel von Prakash Loungani über den einstigen Kritiker Dani Rodrik («Rebel with a Cause»), wo Rodrik dafür gelobt wird, dem IWF in seiner Haltung etwa zur Frage der Kapitalmarktliberalisierung deutlich voraus gewesen zu sein. (Hier ein Interview, das ich mit Rodrik zu diesem Thema schon im Januar vor einem Jahr geführt habe). Im Rodrick-Portrait folgt auch das Eingeständnis, dass der Fonds einst vollkommen falsch lag, indem er die Länder dazu genötigt hat, die Kapitalmärkte möglichst offen zu halten:

«In October 1997, at its annual meetings in Hong Kong SAR, the IMF put forward its arguments why countries should not only lower restrictions on trade but should also move to relax restrictions on the movement of capital across national boundaries. Economists refer to the former as current account liberalization (or convertibility) and the latter as capital account liberalization or financial globalization. The IMF asked its member countries to amend the institution’s charter to give it authority to monitor progress toward capital account convertibility.»

So ist es denn auch keine grosse Überraschung, dass die Öffnung der Kapitalmärkte vor allem in den letzten Jahrzehnten des letzten Jahrtausends intensiv propagiert und umgesetzt wurde, wie die folgenden beiden Grafiken zu ausgewählten Ländern aus dem Bericht der IWF-Ökonomen zeigen:

Die Kritik konkret

Im Wissen darum, dass sie mit ihrer Neoliberalismus-Kritik auch die alten Dogmen der eigenen Organisation kritisieren, geben sich die Autoren alle Mühe, damit nicht zu weit zu gehen. So halten sie explizit fest, an der neoliberalen Agenda gebe es insgesamt viel zu loben.

Bei der Kritik selbst setzen sie vollkommen auf Resultate ihrer empirischen Forschung. Diese Resultate sind allerdings eindrücklich – und im Einzelnen auch schon publiziert und debattiert worden – die meisten davon auch auf dem NMTM-Blog. Hier die wichtigsten Punkte der Ökonomen zuerst zur Öffnung der Kapitalmärkte:

• Beispiele dafür, dass eine Öffnung der Kapitalmärkte einem Land mehr Wachstum bringe, können kaum erbracht werden.

• Dagegen haben sie eine höhere Ungleichheit zur Folge. Die Ungleichheit wiederum bremst die wirtschaftliche Entwicklung. Die Gründe dafür hat IWF-Vizeforschungschef Ostry in einem früheren Artikel ausführlich dargelegt. In diesem NMTM-Beitrag sind sie zusammengefasst.

• Besonders kurzfristige spekulative Kapitalströme erhöhen in einem Land die Wahrscheinlichkeit stark, dass es zu schweren Finanz- und Bankenkrisen kommt. Das zeigt die Grafik unten links. Die Grafik rechts macht deutlich, dass in der Folge solcher Krisen die Ungleichheit im betroffenen Land deutlich zunimmt.

• Grund für diese Krisengefahr ist der Umstand, dass rasch zugeflossenes spekulatives Kapital ebenso rasch auch wieder abfliessen kann. Die Ursachen dafür liegen oft noch nicht einmal beim betreffenden Land selbst. Das kann etwa alleine auf die Geldpolitik der US-Notenbank zurückgehen. So hat allein die Erwartung steigender Zinsen in den USA auch jüngst zu grossen Verwerfungen auf den Kapital- und Währungsmärkten in Schwellenländern geführt. Ursache war ein plötzliches Versiegen der internationalen Finanzierung dort, bzw. ein rascher Rückzug der geliehenen Gelder. Man spricht dann von einem Sudden Stop (mehr dazu in diesem NMTM-Beitrag).

Daraus folgern die IWF-Ökonomen, dass zuweilen die Einschränkung des freien Kapitalverkehrs für ein Land die einzige Option ist, um einen nicht nachhaltigen Kreditboom zu verhindern, der von ausländischem Kapital geschürt wird. Im O-Ton:

«While not the only tool available—exchange rate and financial policies can also help—capital controls are a viable, and sometimes the only, option when the source of an unsustainable credit boom is direct borrowing from abroad.»

Gehen wir nun zur empirisch unterlegten Kritik an der Austerität:

• Schon die ökonomische Theorie biete keinen Anhaltspunkt für eine optimale Verschuldungsquote, schreiben die IWF-Ökonomen. Der letzte Versuch durch Kenneth Rogoff (selbst einst IWF-Chefökonom), mit einer Verschuldung von 90 Prozent gemessen am Bruttoinlandprodukt eine solche Grenzquote zu etablieren, scheiterte an einem Excel-Fehler und führte zu einem Shitstorm. Hier der NMTM-Beitrag dazu.

• Allerdings sagen die IWF-Ökonomen damit nicht, dass jedes Land beliebig Schulden machen kann. Bei notorisch hoch verschuldeten Ländern mit einer Geschichte von Staatsbankrotten, schwachen Institutionen und Wirtschaftsstrukturen ist der Raum für eine weitere Verschuldung besonders klein – siehe Griechenland oder Argentinien. Solche Länder erhalten Geld dann nur zu deutlich höheren Zinsen (was die Tragbarkeit der Verschuldung weiter einschränkt, wie der NMTM-Beitrag zur Schuldenfallenformel zeigt) oder sie erhalten gar kein Geld mehr, was einen Staatsbankrott unvermeidlich macht.

• Der Punkt der Ökonomen ist gerade, dass die Behauptung «tiefere Schulden sind immer besser» eben nicht generell gilt. Für vergleichsweise starke Länder gibt es keinen Grund, auf jeden Fall die Schulden zu senken. Selbst wenn ihre Verschuldungsquote (wie jetzt etwa in Deutschland oder den USA oder auch Japan) gegenwärtig relativ hoch liegt, bezahlen sie dafür rekordtiefe oder sogar negative Zinssätze. Hier die IWF-Ökonomen im O-Ton:

«It is surely the case that many countries (such as those in southern Europe) have little choice but to engage in fiscal consolidation, because markets will not allow them to continue borrowing. But the need for consolidation in some countries does not mean all countries—at least in this case, caution about ‹one size fits all› seems completely warranted.»

• Schliesslich behaupten die Ökonomen auch nicht, eine hohe Verschuldung wäre für sich gesehen unproblematisch oder sogar positiv. Eine ökonomische (Grenz-)Kosten/(Grenz-)Nutzen-Gegenüberstellung spreche aber gegen eine Schuldenreduktion auf jeden Fall, für alle Länder und unabhängig von der konkreten Wirtschaftslage. Die Kosten der Schuldenreduktion können in diesem Fall höhere volkswirtschaftliche Kosten verursachen, als Vorteile mit sich bringen. O-Ton IWF-Ökonomen:

«And for countries with a strong track record, the benefit of debt reduction, in terms of insurance against a future fiscal crisis, turns out to be remarkably small, even at very high levels of debt to GDP. For example, moving from a debt ratio of 120 percent of GDP to 100 percent of GDP over a few years buys the country very little in terms of reduced crisis risk. (…) The costs of the tax increases or expenditure cuts required to bring down the debt may be much larger than the reduced crisis risk engendered by the lower debt. This is not to deny that high debt is bad for growth and welfare. It is. But the key point is that the welfare cost from the higher debt (the so-called burden of the debt) is one that has already been incurred and cannot be recovered; it is a sunk cost. Faced with a choice between living with the higher debt—allowing the debt ratio to decline organically through growth—or deliberately running budgetary surpluses to reduce the debt, governments with ample fiscal space will do better by living with the debt.

• Austeritätsphasen haben bisher im Durchschnitt zu einem Einbruch der Gesamtnachfrage und des Wachstums geführt. Die Behauptung von Ökonomen wie Alberto Alesina, dass durch eine tiefere Verschuldung das Vertrauen in die Wirtschaft steige und so ein höheres Wachstum die Folge ist, würde sich in der Praxis nicht bestätigen. Diesen Punkt haben IWF-Ökonomen schon früher hervorgehoben. (siehe dazu auch diesen oder diesen NMTM-Beitrag)

• Wie die IWF-Ökonomen weiter zeigen, verstärken Austeritätsmassnahmen die Ungleichheit in einem Land. Die schwächere Wirtschaftsentwicklung lastet vor allem auf Empfängern niedriger Einkommen. Angesichts der damit steigenden Arbeitslosigkeit sind Lohnempfänger ohnehin übermässig betroffen. Höheren Steuern können Reiche zudem besser ausweichen, und sinkende Transfermassnahmen betreffen vor allem die Unterschicht.

Umverteilung als Rezept

Da sowohl vollkommen offene Kapitalmärkte wie auch Austerität die Ungleichheit erhöhen – und weil eine grössere Ungleichheit gemäss den Erkenntnissen der IWF-Ökonomen der Wirtschaftsentwicklung schadet, fordern die Ökonomen einmal mehr Umverteilungsmassnahmen. Nichts macht deutlicher, wie weit der IWF sich von seinen Standpunkten noch vor 20 Jahren entfernt hat – und damit von dem, was er als Neoliberalismus bezeichnet. Abschliessend noch einmal O-Ton aus der Studie:

«There is now strong evidence that inequality can significantly lower both the level and the durability of growth. The evidence of the economic damage from inequality suggests that policymakers should be more open to redistribution than they are. Of course, apart from redistribution, policies could be designed to mitigate some of the impacts in advance—for instance, through increased spending on education and training, which expands equality of opportunity (so-called predistribution policies). And fiscal consolidation strategies—when they are needed—could be designed to minimize the adverse impact on low-income groups. But in some cases, the untoward distributional consequences will have to be remedied after they occur by using taxes and government spending to redistribute income. Fortunately, the fear that such policies will themselves necessarily hurt growth is unfounded.»

Die Wirkung des Texts

Der Text der Ökonomen zum Neoliberalismus hat wenig überraschend derart viel Wirbel ausgelöst, dass sich IWF-Chefökonom Maurice Obstfeld genötigt sah, ihn mit einem Interview auf der IWF-Website zu relativieren. So meinte er, der Artikel sei missverstanden worden und stehe keinesfalls für eine grundlegende Neuausrichtung des Fonds. Das ist vor allem richtig, weil keine der im Text erwähnten Erkenntnisse und Ansichten beim Fonds wirklich neu ist. Der Text ist eigentlich nur eine Zusammenfassung einer ganzen Reihe bisher bereits veröffentlichter Studien und Aussagen, wie auch die Verweise oben zeigen. Der Wandel zu den früheren Positionen hat schon früher stattgefunden und geht auf Obstfelds Vorgänger als Chefökonom des Fonds, Olivier Blanchard, zurück. (Mehr dazu in diesem oder in diesem NMTM-Beitrag)