Der Sieger und Spion Harry Dexter White (links) und der ausgetrickste John Maynard Keynes: Sie haben die Vorarbeiten für IWF und Weltbank geleistet.

Der Internationale Währungsfonds IWF und die Weltbank – sie stehen für das letzte grosse gelungene Projekt internationaler wirtschaftlicher Zusammenarbeit. Leider falsch.

Ferienzeit ist immer auch Lesezeit. Meine Literatur war das Werk «The Battle of Bretton Woods» von Benn Steil, der als Direktor für internationale Wirtschaft beim renommierten unabhängigen Think Tank «Council of Foreign Relations» arbeitet. Das Werk über die Gründungsversammlung der beiden erwähnten Organisationen ist so sexy geschrieben wie eine trockene Doktorarbeit. Zuweilen war das Lesen eine Qual. Aber die Schwäche des Buches aus Sicht des Lesevergnügens ist seine Stärke aus Sicht der Detailgenauigkeit.

Was aber gibt Anlass dazu, sich mit der Gründung von IWF und Weltbank zu befassen?

Zum einen jährt sich die Konferenz von Bretton Woods im US-Bundesstaat New Hampshire zum 70. Mal. Wirklich Bedeutung hat aber der Umstand, dass gut funktionierende und akzeptierte Koordinations-Organisationen für die internationale Wirtschaft heute besonders schmerzlich fehlen und solche Projekte nicht mehr zustande gebracht werden können. Da stellt sich die Frage, wie es damals gelang.

Auf den ersten Blick ist die Leistung aus dem Jahr 1944 beachtlich: Führende Vertreter von 44 Nationen und damit ein Gewusel von 700 Beamten und Politikern haben sich im Mount Washington Hotel – noch während der Zweite Weltkrieg in vollem Gange war – auf eine wirtschaftliche Nachkriegsordnung geeinigt, welche die ganze Welt einbezog und sie haben Organisationen geschaffen, die bis heute Bestand haben.

Zu schön um wahr zu sein! In Tat und Wahrheit hatte die 44 Delegationsleiter nichts zum Ergebnis von Bretton Woods beigetragen. Dieses war praktisch das alleinige Werk eines leitenden Beamten im US-Finanzministeriums, der zusätzlich für die Sowjetunion als Spion gearbeitet hat: Harry Dexter White.

Der Reihe nach:

Die entscheidende Vorgeschichte

Neben White gilt auch John Maynard Keynes als zentrale Figur bei der Gründung des IWF und der Weltbank in Bretton Woods. Tatsächlich haben die beiden die wichtigsten Vorarbeiten geleistet. Keynes arbeitete lose für das britische Finanzministerium, White hatte vor allem als ökonomischer Berater des US-Finanzministers Henry Morgenthau viel Einfluss.

Das grundsätzliche Ziel

Beide haben schon zwei Jahre vor der Konferenz unabhängig voneinander Pläne für die Nachkriegsordnung entwickelt, die das Ziel hatten, ein Fixkurs-System zwischen den Währungen  zu etablieren, ohne aber die Rigidität des Goldstandards zu erben, die sich in der Zwischenkriegszeit als verheerend für die wirtschaftliche Entwicklung und die internationalen Beziehungen erwiesen hat.

Eine Organisation sollte ähnlich wie eine Bank für Unternehmen auf nationaler Ebene auf internationaler Ebene Ländern bei Zahlungsbilanzproblemen mit Krediten zur Verfügung stehen. Diese Aufgabe sollte letztlich der Internationale Währungsfonds erhalten. Weiter – und von geringerer Bedeutung – sollte eine Organisation geschaffen werden, die Gelder für langfristige Entwicklungshilfen ausleiht. Diese Aufgabe übernahm letztlich die Weltbank.

Der wesentliche Unterschied zwischen Keynes und White

Der wichtigste Unterschied zwischen den Plänen von Keynes und von White bestand im Mechanismus, durch den das (anpassungsfähige) Fixwährungssystem funktionieren sollte: Keynes wollte eine gegenseitige Verrechnungsstelle von Guthaben und Schulden zwischen den Ländern schaffen – eine so genannte Clearing Union. Als zentrale Verrechnungs- und Kreditwährung für das System sollte mit dem Bancor neues Buchgeld geschaffen werden. Der Plan von White sah dagegen vor, gleich den Dollar als Weltreservewährung zu etablieren, der allerdings durch Gold gedeckt sein sollte. Von einer Clearing-Union wollte White nichts wissen. Das Geld für Zahlungsbilanzhilfen durch den Fonds wollte White durch Einzahlungen der Mitgliedsländer beschaffen, die auch die Mitbestimmungsrechte festlegen sollten.

Die neue und die alte Weltmacht

Das Ziel Whites, den Dollar zur Weltreservewährung machen zu wollen und die Regelung, dass die Macht in den Institutionen an die Beitragszahlungen geknüpft sein sollte, hatten nicht zufällig die Folge, dass damit den USA die absolute Dominanz über das wirtschaftliche Nachkriegssystem zugesichert wurde.

Schon vor der Konferenz hatte White dafür gesorgt, dass nur sein Plan Chancen auf eine Durchsetzung hatte. Das war  schlicht eine Folge der realen Machtverhältnisse. Keynes vertrat Grossbritannien, dessen Einfluss auf der Weltbühne immer stärker am Schwinden war, wogegen sich die USA mit diesem Krieg endgültig als grösste wirtschaftliche und militärische Weltmacht etabliert haben. Die Briten hatten schon daher nichts in die Waagschale zu werfen, als sie während dem Krieg dringend auch auf wirtschaftliche US-Unterstüzung angewiesen waren, wofür die Amerikaner harsche Bedingungen diktiert haben, die vor allem ein Ziel hatten: auch den Rest des verbliebenen britischen imperialen Einfluss auf der Welt noch zu brechen.

Delegierte als Statisten

An der Konferenz (die offiziell von Finanzminister Henry Morgenthau geleitet wurde) hat White, wie Benn Steil beschreibt, dafür gesorgt, dass die Delegationen gar nicht erst über die wichtigsten Punkte informiert wurden und die Delegierten vor allem über Nebensächlichkeiten debattiert haben. Vor allem hat er sich die Kontrolle über die Beschlussprotokolle gesichert. So ist es ihm sogar gelungen, die wichtigste Regel des neuen Systems überhaupt – die geplante zentrale Rolle des Dollars als internationale Leitwährung – verborgen zu halten. Keynes, der sich stets entschieden gegen diese Lösung war, hat das erst nach der Konferenz im nachgereichten Beschluss gelesen. Daher konnte an der Konferenz über diesen Punkt gar nicht erst gestritten werden.

Der Sowjetspion und Patriot

Erst Jahre später wurde bekannt, dass der eigentliche Vater der Bretton Woods-Organisationen Harry Dexter White die ganze Zeit über die Sowjetunion mit vertraulichen Informationen beliefert hat. Wie Steil schreibt, war das Motiv von White schlicht Bewunderung für das kommunistische System. Der scheinbare Widerspruch, dass White auch sehr radikal die Interessen der USA verfolgt hat, löst sich dadurch auf, als dass er davon überzeugt war, sein eigenes Land und die Sowjetunion würden sich ohnehin nach dem Krieg annähern. Das System der staatlichen Lenkung war für White das Modell der Zukunft, auch für die USA. Verurteilt wurde White für seine Spionagetätigkeit nie, da ihm am 16. August 1948 ein Herzinfarkt aus dem Leben riss.

Die Europäer als Profiteure

Der Tatsache, dass die Behörden bereits erste Beweise gegen White in der Hand hatten, hatte zur Folge, dass man ihm den Posten als erster Chef des neu geschaffenen Währungsfonds verweigerte. Dafür war er ursprünglich vorgesehen. Öffentlich begründet hat man diese überraschende Entscheidung, dass man die Spitze des Fonds den Europäern belassen wolle und die Amerikaner nur die weniger bedeutsame Weltbank führen. Eine Regelung, die bis heute bestand hat. Christine Lagarde kann sich bei White bedanken.

Von Anfang an zum Scheitern verurteilt

Im Sinne des Zwecks, für den er geschaffen wurde, war der Währungsfonds eine Totgeburt. Erst 15 Jahre nach seiner Begründung, im Jahr 1961, unterwarfen sich die ersten neun westeuropäischen Länder den vorgesehenen Währungsmechanismen. Zehn Jahre später brach das System bereits zusammen. Als erster begründete der belgisch-amerikanische Ökonom Robert Triffin im Jahr 1959 den grundlegenden Konstruktionsfehler des Systems von White: Damit der Dollar als Reservewährung funktionieren konnte, musste die USA Importüberschüsse verzeichnen, denn nur dadurch gelangen die Notenbanken der übrigen Länder an die  Dollarreserven. Doch gleichzeitig hatte der Dollar durch Gold gedeckt zu sein, dass sich aber nicht entsprechend vermehr liess. So war diese Deckung tatsächlich immer weniger gegeben, bis im Jahr 1971 der damalige US-Präsident Richard Nixon die Golddeckung des Dollars aufhob. Damit war das System von Bretton Woods im Sinne seines Erfinders endgültig gescheitert. Der Fonds beschränkt sich seither auf die Aufgabe als Aushilfsfinanzierer in Notlagen unter Bedingungen.

Fazit:

Die Geschichte von Bretton Woods hat einige interessante Lektionen bereit, die sich verallgemeinern lassen. Hier die wichtigsten:

1. Es sind nie viele, die fundamentale Pläne gemeinsam beschliessen, das Wesentliche leisten immer nur einzelne oder sehr wenige, auch wenn ein Beschluss dadurch geadelt wird, dass er durch eine grosse Anzahl Delegierter gefällt worden sei. Die Theorie dazu hat Mancur Olson geliefert. Mehr dazu ein andermal.
2. Damit internationale funktionierende Organisationen sich durchsetzen können, müssen sie durch eine dominierende Macht getragen werden. Whites Plan hat sich nicht durchgesetzt, weil er so gut war, sondern weil die USA hinter ihm gestanden ist. Es ist daher falsch zu sagen, ohne US-Zentriertheit hätten die Bretton Woods-Beschlüsse besser funktioniert. Ohne diese US-Zentriertheit hätte es gar kein Bretton-Woods-System gegeben.