Gegenüber unabhängigen Zentralbanken äusserst skeptisch eingestellt: Milton Friedman

Die Unabhängigkeit der Zentralbanken war bis zur Finanzkrise eines der heiligen Prinzipien der modernen Volkswirtschaftslehre. Seither und mit all den Notmassnahmen, die die Notenbanker überall eingeleitet haben, scheint dieses Prinzip seinen Sonderstatus zunehmend zu verlieren. Grund genug, sich mit den Hintergründen dazu auseinanderzusetzen.

Der «wissenschaftliche» Grund für die Unabhängigkeit ist die so genannte «Zeit-Inkonsistenz». Was das meint, haben die beiden Ökonomen und späteren Nobelpreisträger Edward Prescott und Finn Kydland in diesem mit Formeln angereicherten Artikel im Jahr 1977 formuliert. Hier der Kern der Überlegung: Wenn die Zentralbank durch ihre Geldpolitik eine angestrebte und von den Leuten auch erwartete tiefe Inflationsrate erreicht, hat sie einen Anreiz, danach die Geldmenge doch übermässig auszuweiten. Zwar erhöht sich dadurch die Inflation, aber weil die Leute das anfänglich nicht erwarten, sinkt die konjunkturelle Arbeitslosigkeit. Doch – so das Argument der «Zeitinkonsistenz» – diesen Anreiz der Zentralbank berücksichtigen die Leute, wenn sie wissen, dass diese aus politischen Gründen auch die Arbeitslosigkeit bekämpfen will. Deshalb trauen sie ihr nicht und passen die Inflationserwartungen rasch nach oben an. Damit verpufft aber die Wirkung der Geldpolitik auf die Arbeitslosigkeit. Am Ende bleibt bloss eine höhere Inflation.

Das Problem kann bei Gültigkeit dieser Umstände nur gelöst werden, wenn sich die Zentralbank glaubhaft an eine Regel bindet, die es ihr verunmöglicht, bei der erreichten erwarteten tiefen Inflationsrate weiter aufs Geld-Gaspedal zu drücken, um die konjunkturelle Arbeitslosigkeit auf Kosten einer höheren Inflation zu senken. Dafür ist die Unabhängigkeit von der Politik eine Voraussetzung. Denn wenn die Zentralbanken dem Diktat der Politik unterstehen, können sie gezwungen werden, stets mit Geldspritzen gegen die Arbeitslosigkeit vorzugehen – trotz der letztlich einzig steigenden Inflation. Um das Ziel einer tiefen Inflationsrate zu erreichen, brauchte sie nur ein Instrument: den Leitzins. Nach diesen Regeln richten sich bisher viele Notenbanken aus, so auch jene der Schweiz und die Europäische Zentralbank. Beide setzen sich zum wichtigsten Ziel, dass die Inflation nicht über 2 Prozent steigen darf.

Milton Friedman, der 2006 verstorbene Nobelpreisträger der Ökonomie, der sich besonders intensiv mit Geldpolitik auseinandergesetzt hat und dabei einen wesentlichen Anteil an der Begründung des so genannten Monetarismus hatte, zeigte sich grundsätzlich skeptisch zur Unabhängigkeit der Notenbanken, wie diese Passagen aus seinem berühmten Buch «Capitalism and Freedom» zeigen:

Any system which gives so much power and so much discretion to a few men that mistakes — excusable or not — can have such far reaching effects is a bad system. It is a bad system to believers in freedom just because it gives a few men such power without any effective check by the body politic — this is the key political argument against an «independent» central bank. But it is a bad system even to those who set security higher than freedom. Mistakes, excusable or not, cannot be avoided in a system which disperses responsibility yet gives a few men great power, and which thereby makes important policy actions highly dependent on accidents of personality. This is the key technical argument against an «independent» bank. To paraphrase Clemenceau, money is much too serious a matter to be left to the Central Bankers.

Eine unabhängige Geldpolitik gibt den dazu auserwählten Notenbankern laut Friedman eine viel zu grosse uneingeschränkte Macht. Das muss jedem Liberalen ein Gräuel sein und es ist zudem auch gefährlich, da zentrale wirtschaftspolitische Entscheidungen von den zufälligen Charakterzügen dieser Zentralbanker abhängen können. Was schlägt Friedman vor:

The only way that has yet been suggested that offers promise is to try to achieve a government of law instead of men by legislating rules for the conduct of monetary policy that will have the effect of enabling the public to exercise control over monetary policy through its political authorities, while at the same time it will prevent monetary policy from being subject to the day-by-day whim of political authorities.

Von einer demokratische Kontrolle hält auch er nichts – die wechselnden Stimmungen da würden auch nach Friedman die Stabilität der Währung gefährden. Darum fordert auch er, dass die Notenbanker an eine strikte Regel gebunden werden. Doch Friedman hält nichts von der heute gängigen Regel, die Preisstabilität zu gewährleisten:

If a rule is to be legislated, what rule should it be ? The rule that has most frequently been suggested by people of a generally liberal persuasion is a price level rule; namely, a legislative directive to the monetary authorities that they maintain a stable price level. I think this is the wrong kind of a rule. It is the wrong kind of a rule because it is in terms of objectives that the monetary authorities do not have the clear and direct power to achieve by their own actions. It consequently raises the problem of dispersing responsibilities and leaves the authorities too much leeway.

Friedman hält die Regel für schlecht, weil die Notenbanker das Ziel der Preisstabilität nur indirekt erreichen können. Damit ist ihr Einschätzungsvermögen gefragt, was heisst, sie haben Entscheidungsmacht – und genau das sollten sie nicht haben. Friedman hat daher eine andere Regel vorgeschlagen:

My choice at the moment would be a legislated rule instructing the monetary authority to achieve a specified rate of growth in the stock of money…  The precise definition of money adopted, or the precise rate of growth chosen, makes far less difference than the definite choice of a particular definition and a particular rate of growth.

Das ist die Kernaussage des Monetarismus: Die Geldpolitik soll nichts weiter tun, als das Wachstum der Geldmenge entsprechend dem langfristigen Wirtschaftswachstum konstant zu halten. Wir wissen, dass dieser Vorschlag in der Praxis in entscheidenden Momenten nicht funktioniert. Ganz einfach deshalb nicht, weil die Geldmengen nicht nur von der Politik der Zentralbank abhängen, sondern auch von den Finanzmärkten – ob die Banken mehr oder weniger Kredite vergeben und ob die Unternehmen und Haushalte auf mehr oder weniger Geld horten, beeinflusst die Geldmengen ebenfalls. Wie wir in der Krise gesehen haben, kann es sogar geschehen, dass die Geldmengen gleichzeitig abnehmen, während eine Notenbank die Banken mit mehr Geld versehen – mehr dazu in diesem Blog-Beitrag.

Friedman sah selbst bei dieser von ihm bevorzugten Regel noch zu viel Handlungsspielraum für die Banken und er scheint geahnt zu haben, dass sie in der Praxis auf Schwierigkeiten stossen dürfte:

I should like to emphasize that I do not regard my particular proposal as a be-all and end-all of monetary management, as a rule which is somehow to be written in tablets of stone and enshrined for all future time. It seems to me to be the rule that offers the greatest promise of achieving a reasonable degree of monetary stability in the light of our present knowledge.

Nicht nur Friedmans Regel funktioniert in der Praxis nicht – zumindest nicht in Krisenzeiten – auch die alleinige Ausrichtung auf die Preisstabilität erwies sich vor und während der Finanzkrise als ungenügend. Das ist auch das Fazit, dass beim IWF eine Tagung von rennommierten Ökonomen ergeben hat. Hier die Überlegungen des IWF-Chefökonomen Olivier Blanchard zum wachsenden Zielkatalog der Zentralbanken.

Das Fazit: Keine einfache, generelle Regel funktioniert. Wir kommen nicht darum herum, den Zentralbankern Entscheidungsmacht zuzugestehen – und das tun wir bereits. Und wir wollen ihnen sogar noch mehr davon zuschanzen: Neu sollen sie sogar explizit auch noch für die Finanzmarktstabilität zuständig sein. Das macht zwar sachlich Sinn – denn sie haben den besten Überblick über die Finanzbranche und die Mittel, um sie zu retten oder sie zu disziplinieren.

Doch wenn wir ihnen eine solche umfassende Macht zuschanzen, entfallen die genannten Rechtfertigungen für ihre Unabhängigkeit. Denn die Zentralbanker müssen zunehmend wichtige wirtschaftspolitische Entscheide fällen – ohne dass sie demokratisch gewählt sind oder von politisch gewählten Instanzen zur Rechenschaft gezogen werden können.

Ich denke, darin liegt ein wichtiger Grund für die Kritik, denen die Notenbanker seit der Krise zunehmend ausgesetzt sind.

Doch wie lösen wir nun das Problem mit der Unabhängkeit?