Die wahre Katastrophe

Nach wie vor keine Besserung in Sicht. Bild: Keystone

Ob die Krise vorbei ist oder nicht, ob vielerorts bereits wieder eine Rezession herrscht – die Fragen sind müssig. Die grössten Volkswirtschaften der Welt haben sich seit dem Einbruch von 2008 gar nie erholt und jetzt droht alles noch schlimmer zu werden.

Nein, das Drama der anhaltenden Krise zeigt sich nicht an Börsenkursen, die vor allem Erwartungen und Enttäuschungen spiegeln. Es zeigt sich auch nicht daran, ob wir uns technisch gesehen in einer Rezession befinden.

Es zeigt sich an der Arbeitslosigkeit. Hier das, was die OECD in ihrem jüngsten «Employment Outlook» dazu schreibt:

The OECD-wide unemployment rate was 7.9% in May 2012, equivalent to around 48million people out of work – almost 15 million more than when the financial crisis began at the end of 2007. OECD economic projections from May 2012 indicate that job creation will continue to be weak in many OECD countries and that unemployment may remain around 8% in the OECD area at the end of 2013. The outlook is even more discouraging in the euro area, where unemployment is rising again and is projected to rise further before stabilising in 2013.

Wie die OECD schon schreibt: «The outlook is even more discouraging in the euro area» – für die Eurozone ist die Lage noch schlimmer. Das verdeutlicht ein gesonderter Bericht der UNO-Arbeitsorganisation ILO (PDF) besonders eindrücklich – hier eine ausgezeichnete Zusammenfassung meiner Kollegin Tina Haldner. Und hier aus den Schlussfolgerungen des Berichts:

Labour markets in the Eurozone have not yet recovered from the global crisis that hit the world economy in late 2008. Total employment remains 3.5 million lower than before the crisis. Most alarming, following a modest recovery in 2010 and 2011, employment has fallen since the start of 2012 in half of the Eurozone countries for which recent data are available. By April 2012, the Eurozone unemployment rate reached 11 per cent, representing 17.4 million jobseekers. Some countries have been hit more severely than others. Job losses were especially acute in southern Europe. (…) The quality of jobs has deteriorated as well, even in many of the relatively successful economies.

(…) If the current policy course does not change quickly, however, it is possible that a further 4.5 million jobs will be lost over the next four years. This would risk further feeding social unrest and eroding citizen’s confidence in national governments, the financial system and European institutions.

(…) At the beginning of 2012, around 31.5 per cent of the working-age population in the Eurozone were either unemployed or inactive – an increase of 1.5 percentage points from 2007. And 44 per cent of unemployed people had been without work for more than one year. Young people are increasingly at risk of a scarring first experience in the world of work, which could affect them for the rest of their life. In April 2012, the youth unemployment rate in the Eurozone was over 22 per cent. It exceeded 30 per cent in Italy, Portugal and Slovakia and was over 50 per cent in Greece and Spain.

Am Schlimmsten aber ist, dass die Politik die Lage noch verschlimmert. Sie lässt die Instrumente brach liegen, die helfen könnten: Geldpolitik über die Notenbanken und erst recht Fiskalpolitik über Staatsausgaben und Steuern haben trotz der Schwere der Lage einen schweren Stand. Das liegt erstens am dominierenden Dogma der Wirtschaftswissenschaften über die letzten 30 Jahre, in der Eurozone zweitens an einem komischen Verständnis der eigenen Geschichte und in den USA drittens an einer politischen Blockade. Hier nur kurz, was damit gemeint ist:

1. Konjunkturpolitik ist von gestern

Schwere Rezessionen beim Ökonomenmainstream der letzten rund 30 Jahre ohnehin als Relikt aus der Vergangenheit. Die Geldpolitik hatte bis vor der Krise nur einfachen Regeln mit eng beschränkten Zielsetzungen und Instrumenten (Inflation unter 2 Prozent und die Steuerung des Leitzinses) zu folgen. Das hätte reichen sollen. Jetzt reicht es nicht. Die Krise hat die dominierenden Überzeugungen der Zeit zuvor weitgehend zur Makulatur werden lassen (mehr zu diesem Thema hier).

2. Die Eurokrise als gerechte Strafe für die Sündigen

Europas Politiker können die Verschuldung der Peripherieländer und deren aktuelle Probleme fälschlicherweise vorwiegend als deren Sünde und als notwendige Sühne sehen (siehe hier oder hier), weshalb sie auf strikten Sparübungen in einer Krise beharren, die in einzelnen Ländern wie Spanien Depressions-Ausmasse erreicht. Der oben erwähnte ILO-Bericht ortet ebenfalls in den Austeritätsmassnahmen die Ursache für die Verschärfung der Jobkrise.

3. Politische Blockade in der US-Wirtschaftspolitik

In den USA wiederum sorgt ein tiefer politischer Graben dafür, dass keine Fiskalpakte geschnürt werden können. Dabei wären die Mittel – etwa für Investitionen in die marode Infrastruktur – trotz der hohen Staatsverschuldung billig zu haben. Das Land zahlt rekordtiefe Zinsen. Kommt hinzu, dass harte Sparmassnahmen die Verschuldung nicht zu senken vermögen, wie auch ökonomische Überlegungen zeigen. Und selbst in der Notenbank herrscht in den Worten ihres einstigen Mitglieds Alan Blinder ein «Bürgerkrieg». Die «Minutes» (PDF) – eine Art Protokoll der letzten Sitzung des leitenden Komittees des Fed (FOMC) unter der Leitung von Ben Bernanke zeugen davon:

Some participants judged that the unemployment rate was being substantially boosted by structural factors such as mismatches between the skills of unemployed workers and those required for available jobs, a view that would imply less slack in labor markets than suggested by a simple comparison of the current unemployment rate to participants’ estimates of its longer-run normal level.

(…) Some other participants acknowledged that structural factors were contributing to unemployment, but said that, in their view, slack remained high and weak aggregate demand was the major reason that the unemployment rate was still elevated.

Nicht nur diese Auseinandersetzung zeigt, dass niemand die hohe Arbeitslosigkeit leugnet. Doch als Argument gegen eine aktive Konjunkturpolitik wird ein ganz anderes Argument ins Feld geführt: Die Arbeitslosigkeit sei gar nicht konjunkturell bedingt, sondern strukturell. Was bedeutet das?

Fehlstrukturen der Arbeitsmärkte sind ein Problem…

Wäre die Arbeitslosigkeit einzig strukturell bedingt, nützen alle konjunkturellen Anschubmassnahmen nichts. Harte Sparmassnahmen in der Krise können dann auch schlecht verantwortlich sein für die starke Zunahme der Arbeitslosigkeit. Strukturelle Arbeitslosigkeit heisst, dass Leute arbeitslos sind, weil ihnen für die verfügbaren Jobs die nötige Ausbildung und Erfahrung fehlt. Eine strukturelle Arbeitslosigkeit ist meist das Ergebnis eines Strukturwandels – verbunden mit Regeln auf  den Arbeitsmärkten, die Anpassungen erschweren oder sogar verunmöglichen. Als Beispiel dafür gelten schwer kündbare Jobs (weshalb Unternehmer nach Möglichkeit keine festen Stellen schaffen), übermässig hohe Mindestlöhne und weitere oft staatliche Regelungen, die einzelne Jobs auf Kosten anderer besonders schützen. So werden neu in die Arbeitsmärkte Eintretende – wie Jugendliche – diskriminiert.

Die «Struktur-Story» seit der Krise lautet meistens etwa so: Einige Bereiche, wie etwa der Bausektor in den USA oder in Spanien, haben vor der Krise im Zuge des Immobilienbooms einen übertriebenen Ausbau erlebt, jetzt werden viel weniger dieser Leute gebraucht und sie sind nicht der Lage, bzw. werden durch die genannten Hürden auf den Arbeitsmärkten daran gehindert, rasch neue Beschäftigungen zu finden. In dieser Situation nützt es tatsächlich nichts, mit Ankurbelungsmassnahmen die Arbeitslosigkeit senken zu wollen. Hier sind Massnahmen zum Abbau der hinderlichen Regeln gefragt. Doch dieser Prozess dauert in der Regel lange, bis er Wirkung zeigt.

…aber ein Problem von (momentan) geringer Bedeutung

Keine Frage: Instititionelle Hindernisse auf den Arbeitsmärkten bestehen – weit mehr in Europa als in den USA. Viel spricht ausserdem auch dafür, dass die strukturelle Arbeitslosigkeit zugenommen hat. Aber das erklärt nur einen geringen Teil des starken Anstiegs der gesamten Arbeitslosigkeit. Er wird klar durch einen Einbruch der Gesamtnachfrage dominiert. Je länger die Arbeitslosigkeit allerdings hoch bleibt, desto mehr verwandelt sich konjunkturelle in strukturelle Arbeitslosigkeit. Denn die Arbeitslosen sind dann je länger, je weniger mental und fachlich in der Lage, wieder in die Berufswelt zurückzufinden. Ökonomen sprechen hier vom so genannten Hysterese-Effekt.

Für die Daten dazu ein kleiner Umweg über ein paar technische Begriffe:

Die strukturelle Arbeitslosigkeit bezeichnet man auch als «natürliche» Arbeitslosigkeit oder mit dem weit angemesseneren englischen Begriff «NAIRU» (für «Non Accelerating Inflation Rate of Unemployment»). Das ist jene Arbeitslosigkeit, die nicht zu einer Veränderung der Inflationsrate führt. Jede andere Arbeitslosenquote ist konjunkturell bedingt und führt in der Regel zu einer Änderung des Preisniveaus. Sinkt die Gesamtnachfrage (gleichbedeutend mit einem Konjunktureinbruch), steigt die Arbeitslosigkeit über die NAIRU hinaus und das Preisniveau fällt. Das Umgekehrte gilt bei einem Nachfrage- bzw. Konjunkturschub. Über die Konjunkturzyklen hinaus («langfristig») wird die Arbeitslosigkeit jedoch immer auf die NAIRU-Quote – die strukturelle Arbeitslosigkeit – zurückfallen. Das entspricht der Aussage, dass sich eine strukturelle Arbeitslosigkeit nicht mit Konjunkturspritzen durch den Staat oder Geldspritzen durch die Zentralbank senken lässt.

Im engen Zusammenhang zur NAIRU steht die Schätzung für das Potenzialwachstum einer Volkswirtschaft: Wächst eine Volkswirtschaft im Ausmass ihres Potenzials, verbleibt genau die NAIRU-Arbeitslosenquote. Der Grund ist simpel. Auch das Potenzialwachstum – das wie die NAIRU nur geschätzt werden kann – wird nur durch strukturelle Faktoren bestimmt (vor allem durch das Wachstum der Produktivität und der Produktionsfraktoren Arbeit und Kapital) und nicht durch Schwankungen der Gesamtnachfrage. Ist die tatsächliche Wachstumsrate einer Volkswirtschaft geringer als das Potenzialwachstum, steigt die konjunkturelle Arbeitslosigkeit und das Preisniveau sinkt. Ist die konjunkturelle Arbeitslosigkeit bereits hoch, ist für den Abbau der Arbeitslosigkeit ein Wirtschaftswachstum nötig, dass deutlich höher ist als das Potenzialwachstum.

An den Überlegungen zum Potenzialwachstum wird nebenbei auch klar, weshalb die technische Definition einer Rezession (zwei Quartale negatives Wachstum) nicht sehr aussagekräftig ist. Ein Beispiel: Das Potenzialwachstum der USA wird auf rund 2,5 Prozent geschätzt. Wächst die Wirtschaft genau in diesem Ausmass, bildet sich die Arbeitslosigkeit nicht zurück, wächst die Wirtschaft geringer, ist sogar ein weiterer Anstieg der Arbeitslosigkeit zu erwarten (mehr dazu auch hier). Tatsächlich sehen die Wachstumsschätzungen für die USA kein höheres Wachstum als 2,5 Prozent vor, weshalb sich die Arbeitslosigkeit vorerst kaum deutlich zurückbilden wird – selbst wenn die Wirtschaft technisch gesehen nicht in einer Rezession befindet.

Zurück zur NAIRU: Wer behauptet, die Arbeitslosigkeit sei vor allem strukturell und nicht konjunkturell bedingt, behauptet also, die NAIRU sei drastisch angestiegen (bzw. das Potenzialwachstum dramatisch gefallen). Dafür aber spricht laut den jüngsten Daten der OECD wenig. Wie die folgende Grafik aus dem Employment Outlook 2012 auf Seite 32 zeigt, hat zwar die NAIRU tatsächlich in den besonders von Arbeitslosigkeit betroffenen Ländern zugenommen, aber sie erklärt nur den kleinsten Teil ihrer Gesamtzunahme. Der grösste Teil der gestiegenen Arbeitslosigkeit geht klar auf den Einbruch der Gesamtnachfrage zurück (Lesebeispiel für ESP = Spanien: Die Zunahme der Arbeitslosenquote beträgt zwischen 2007 und 2011 14,4 Prozent, nur 3,4 Prozent davon ist ein Anstieg der strukturellen Arbeitslosigkeit):

Regeln, welche die Flexibilität der Arbeitsmärkte erhöhen, nützen wenig – wenn die Nachfrage fehlt, das heisst, wenn konjunkturstützende Stimuli ausbleiben. Denn wenn die Gesamtnachfrage nicht zurückkehrt, nützt es wenig, wenn Leute passend qualifiziert sind. Selbst ein Abbau des Kündigungsschutzes würde in dieser Situation nicht helfen, weil Entlassene keine andere Stelle finden und die Jobs auch nicht ersetzt würden. Das zeigt auch die oben erwähnte ILO-Studie:

…13 out of 17 Eurozone countries have carried out labour market flexibility reforms, often in the direction of easing dismissals. However, in a depressed macroeconomic context, these reforms are likely to lead to increased numbers of layoffs without any boost to job creation at least until economic recovery gathers momentum.

Eine weitere einfache Untersuchung, ob denn nun die Arbeitslosigkeit vor allem konjunkturell oder strukturell bedingt ist, liefern so genannte Beveridge-Kurven – benannt nach dem gleichnamigen Baron, Sozialreformer und Ökonomen aus der Mitte des vorigen Jahrhunderts. Simpel erklärt, müsste bei einer gestiegenen strukturellen Arbeitslosigkeit die gewachsene Zahl an Arbeitslosen in einigen Branchen einem Mangel an Beschäftigten in anderen Branchen gegenüberstehen. Es können ja nicht alle plötzlich unpassend qualifiziert sein. Bei einer konjunkturellen Arbeitslosigkeit hingegen steigt die Arbeitslosigkeit generell über alle Branchen.

In einem Beveridge-Diagramm wird  nun auf der vertikalen Achse die Quote an offenen Jobs abgetragen und auf der waagrechten die Arbeitslosenquote. Trägt man diese Quoten eines Landes als Punkte in dieses Diagramm ein und zeigt sich dabei im Zeitverlauf die Form einer fallenden Kurve, verweist das auf eine konjunkturelle Arbeitslosigkeit: Die Arbeitslosenquote steigt, während die Quote der offenen Stellen zurückgeht. Verlagern sich die Punkte im Zeitverlauf nach aussen, verweist das auf eine steigende strukturelle Arbeitslosigkeit: Sowohl die Arbeitslosenquote, wie auch die Quote der offenen Stellen nimmt dann zu. Hier die Beveridge-Kurven zur USA und Spanien über den Zeitraum von 2001 bis 2011 aus der erwähnten OECD-Studie. Auch hier wieder zeigt sich die Dominanz des konjunkturellen Einflusses auf die Arbeitslosigkeit:

Die Daten zeigen klar: Die Arbeitslosigkeit ist vor allem konjunkturell bedingt. Dass die Politik hier zu wenig tut, kommt einem Verbrechen an einer ganzen Generation gleich.