Das Versagen des Internationalen Währungsfonds

International Monetary Fund (IMF) Managing Director Christine Lagarde arrives at a Eurozone finance ministers emergency meeting on the situation in Greece in Brussels, Belgium June 27, 2015. Euro zone finance ministers meet as planned on Saturday for an emergency meeting on Greece despite Greek Prime Minister Alexis Tsipras' decision to call a referendum, an EU official said.   REUTERS/Yves Herman  - RTX1I1JV

Der IWF und seine Chefin Christine Lagarde haben in der Griechenland-Krise nicht das beste Bild abgegeben. Foto: Reuters

Das Bild ist gemacht: Schuld am Schlamassel um Griechenland ist die linke Regierung um Alexis Tsipras. Diese Sichtweise blendet die Vorgeschichte und die ökonomischen Realitäten aus.

Das Gebaren der griechischen Regierung seit ihrer Wahl hat viel Geschirr in den Beziehungen zu den Gläubigern zerschlagen. Diplomatisch war ihr Auftritt sicher nicht. Dass alles so schnell so schlimm gekommen ist, hat auch damit zu tun. Wenden wir unseren Blick aber von den Wortgefechten dieser Tage ab und schauen auf den grösseren Zusammenhang, ist diese Regierung bloss eine Folge der Entwicklung der Eurokrise. Eine solche Regierung und ihre Forderungen waren immer zu erwarten. Auch in anderen Euroländern ist damit zu rechnen.

Es war seit dem Frühjahr 2010 klar, dass Griechenland seine Schulden nicht zurückzahlen kann, die Anwendung der Schuldenfallenformel hätte das bereits geklärt. Selbst der Schuldenschnitt vom Frühjahr 2012 war ungenügend, wie auch die drastische Streckung der Rückzahlungsfristen durch die Gläubiger der Europäischen Union.

Dass die Schulden Griechenlands nicht mehr tragfähig sind, hat der Internationale Währungsfonds (IWF) in einem ursprünglich nicht für die Öffentlichkeit gedachten beachtenswerten Papier ebenfalls eingestanden.

Der IWF wurde – nach anfänglichem Widerstand – von den Euroländern nicht nur wegen seinen Krediten zur Mitfinanzierung von Griechenland mit ins Boot geholt, sondern vor allem wegen seiner Unabhängigkeit und seiner Expertise mit Ländern in einer Verschuldungskrise.

Doch gerade in dieser Hinsicht hat er kläglich versagt. Um sich nicht eingestehen zu müssen, dass die Schulden Griechenlands nicht zurückbezahlt werden können, kann man Annahmen treffen, die deren Tragfähigkeit deutlich besser aussehen lassen.

Je stärker die Wirtschaft eines Landes wächst, desto kleiner sind bestehende Schulden gemessen am Einkommen, desto höher sind die Steuereinnahmen und desto geringer die Sozialausgaben. Optimistische Wachstumserwartungen lassen also eher erwarten, dass die Schulden zurückbezahlt werden können. Und so kam es heraus. Die folgende Grafik zeigt die Wachstumsannahmen (links) und die Annahmen für die Primärübschüsse (Budgetüberschüsse ohne Schuldendienst) für Griechenland durch die Experten des Internationalen Währungsfonds  in den letzten Jahren (Quelle: Oxford Economics):

IWF-Schätzungen

Das Muster ist stets dasselbe: Die Erwartungen waren ausnahmslos zu optimistisch – und zwar in einem enormen Ausmass. Das Bruttoinlandprodukt Griechenlands liegt in der Schätzung zum Jahr 2015 um 32 Prozent tiefer, als es gemäss Prognosen des IWF von 2010 liegen müsste.

Das ist nicht einfach eine Fehleinschätzung, das ist politische Opportunität. Diesen Vorwurf erhebt gegenüber dem Internationalen Währungsfonds der Ökonom Ashoka Mody in einem Beitrag des Brüsseler Think Tanks Bruegel. Er wirft dem Fonds darin vor, in schlechtem Glauben («in bad faith») zu handeln. Seine Einschätzung hat umso mehr Gewicht, als er selbst einmal in führender Stellung beim Währungsfonds tätig war:

«The creditors’ serial errors are well documented, including by the staff of the IMF. Continuing deliberately to suppress past errors is an act of bad faith but continuing to repeat those errors in making future projections of the Greek debt burden is a willful abuse of the trust that the international community has placed in an organization set up to serve the best interests of all nations. If the IMF’s latest numbers are properly reconstructed, the Greek debt burden is much greater than portrayed—and the policy measures proposed to reduce that burden will make matters worse.»

Ein Beispiel für die Überschätzung der Möglichkeiten zeigt sich etwa darin, dass die Gläubiger in ihrer bisherigen Analyse zum griechischen Wachstumspotenzial davon ausgingen, dass dort durch Reformen das höchste Produktivitätswachstum (Totale Faktorproduktivität) der ganzen Eurozone erreichbar sei. In seiner jüngsten internen Untersuchung zweifelt der Fonds nun an dieser Annahme, weil sich die Reformen in Griechenland nicht wie geplant umsetzen lassen.

Es ist unbestreitbar, dass das grösste Defizit Griechenlands in mangelhaften Institutionen liegt – vor allem im Vergleich zu anderen entwickelten Volkswirtschaften. Die Durchsetzung von allgemeingültigen Regeln ist ein Problem – bis hin zum Eintreiben von geschuldeten Steuern. Die Korruption ist endemisch. Eine Oligarchie mächtiger Familien schwächt den Staat und die ökonomische Entwicklung.

Es wäre prächtig, wenn solche Strukturen durch Reformauflagen aus dem Ausland rasch umgekrempelt werden könnten. Wieso nicht gleich überall, wo ähnliche oder noch schlimmere Verhältnisse vorherrschen? Es gibt genügend weitere Beispiele. Leider geht das nicht so schnell. Institutionen und die mit ihnen verbundenen staatlichen und wirtschaftlichen Strukturen lassen ohnehin schwer per Vorschrift von aussen reformieren.

Das ist kein Argument gegen das Anliegen nach strukturellen Reformen, aber eins für Bescheidenheit bei den Erwartungen. Gemessen an der eigenen Entwicklung und selbst im Vergleich zu anderen Euroländern hat Griechenland trotz einer extremen Wirtschaftskrise viel zuwege gebracht. Das war Thema in diesem NMTM-Beitrag.

Es schwer zu glauben, dass man beim IWF mit seiner grossen Erfahrung tatsächlich davon überzeugt war, die Strukturziele im gesteckten Ausmass zu erreichen. Vielmehr spricht einiges dafür, dass er sich in Europa mit seiner Beteiligung verrannt hat. Dass er ausgerechnet unter der Leitung von Dominique Strauss-Kahn und danach von Christine Lagarde mit Griechenland sein bisher grösstes Engagement eingegangen ist, kam bei seinen Mitgliedern in der übrigen Welt nicht besonders gut an. Schon gar nicht auf dem Hintergrund dessen, dass Lagarde zuvor als Finanzministerin Frankreichs noch darum bemüht sein musste, die Gefahren durch griechische Schulden für die französischen Banken zu mindern.

Sollte der Fonds wegen Griechenland Geld verlieren, wäre das für die Organisation eine veritable Blamage. Möglicherweise ist das mit ein Grund für seine offensichtlichen Fehleinschätzungen. Vielleicht erklärt das auch den Widerspruch zwischen seiner verfolgten Politik und den Erkenntnissen seiner eigenen Forschungsabteilung – wie das schon mehreren Ökonomen, wie unter anderem auch Mody auftefallen ist.

Die IWF-Forschung macht überaus deutlich, dass harte Sparmassnahmen in einer schweren Krise diese weiter verschärft – erst recht, wenn keine Geldpolitik Gegensteuer geben kann. Weil so die Einkommen und Staatseinnahmen weiter einbrechen, steigt sogar die Staatsverschuldung absolut und gemessen am Bruttoinlandprodukt an. Sinkende Preise und Löhne – wie in Griechenland – erhöhen Schulden gemessen an der Kaufkraft noch weiter. Während strukturelle Reformen lange brauchen, bis sie sich in wirtschaftlichen Erfolgen niederschlagen, führt eine solche Rosskur unmittelbar zu einer weiteren Verschlechterung der Wirtschaftslage – so wie das zu beobachten war.

Trotz diesen Erkenntnissen hat auch der IWF wie auch die Eurozone im letzten Reformpaket für Griechenland darauf bestanden, dass das Land Primärüberschüsse (das heisst Überschüsse im Staatsbudget ohne Berücksichtigung des Schuldendienstes) von bis zu 3,5 Prozent (ab 2018) gemessen am Bruttoinlandsprodukt (BIP) erzielen muss. Wie bereits in einem früheren Beitrag aufgezeigt, erfordert das deutlich grössere Einschnitte, weil die Wirtschaft gemessen am BIP dadurch weiter einbricht. Das hat auch die Erfahrung der letzten Jahre gezeigt.

Die bisherige Politik gegenüber Griechenland hat das Land noch tiefer in die Krise gestürzt und seine Schulden noch weniger tragbar gemacht – damit ist sie auch für die politischen Folgen in Griechenland selbst mitverantwortlich.

Die Mängel in der Politik gegenüber Griechenland haben auch deshalb eine besondere Bedeutung, weil sie schon früh Thema waren. In einer Evaluation aus dem Jahr 2013 (S. 31) hat der Fonds sich selber noch über die Inkompetenz der europäischen Gläubiger beschwert – wenn auch in relativ diplomatischen Worten:

«…from the Fund’s perspective, the EC, with the focus of its reforms more on compliance with EU norms than on growth impact, was not able to contribute much to identifying growth enhancing structural reforms. In the financial sector, the ECB had an obvious claim to take the lead, but was not expert in bank supervision where the Fund had specialist knowledge… The EC tended to draw up policy positions by consensus, had enjoyed limited success with implementing conditionality under the Stability and Growth Pact, and had no experience with crisis management. The Fund’s program experience and ability to move rapidly in formulating policy recommend ations were skills that the European institutions lacked. None of the partners seemed to view the arrangement as ideal. There were occasionally marked differences of view within the Troika, particularly with regard to the growth projections.»

Die Kritik des IWF an seinen Partnern von der Eurozone ist sicher berechtigt, nur hat er sich selber nicht mit Ruhm bekleckert.

 

 

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