Die frechen IWF-Ökonomen

Olivier Blanchard, seit September 2008 Chefökonom des Fond, geht beim Abbau alter Dogmen beim IWF und bei den Ökonomen so weit wie keiner seiner Vorgänger:

Geht beim Abbau alter Dogmen so weit wie keiner seiner Vorgänger: IWF-Chefökonom Olivier Blanchard an einer Pressekonferenz in Washington, 16. April 2013. (Keystone/Stephan Jaffe)

Sie wagen das Offensichtliche zu sagen und machen sich damit bei der Politik nicht besonders beliebt – die Ökonomen des Internationalen Währungsfonds.

«Strictly confidential» – streng vertraulich– war ein Bericht des Internationalen Währungsfonds IWF anfänglich überschrieben, bevor er nach Presseberichten letzte Woche öffentlich gemacht wurde. Das Papier umfasst 50 Seiten und trägt den fürchterlich umständlichen Titel:«Greece: Ex Post Evaluation of Exceptional Access under the 2010 Stand-By Arrangement». Es handelt sich um die Evaluation des IWF zur Griechenlandpolitik der letzten Jahre. Meine Kollegin Tina Haldner hat hier die wichtigsten Punkte und die ersten Reaktionen darauf zussammengefasst.

Warum der Text zuerst unter Verschluss hätte bleiben sollen, ist schon nach einem oberflächlichen Blick darauf unschwer zu erraten: Der Währungsfonds kritisiert das Vorgehen bei der Griechenland-Rettung überaus deutlich. Und weil diese Politik zwischen IWF, Europäischer Union und der Europäischen Zentralbank in der so genannten Troika eng abgestimmt war, ist der Bericht nicht bloss Selbstkritik des Fonds, sondern auch eine gewaltigen Ohrfeige für die europäischen Spitzenpolitiker.

Der IWF-Bericht kommt unter anderem zum Schluss, dass von Beginn weg klar war, dass Griechenland seine Schulden nicht mehr vollumfänglich zurückzahlen konnte. Damit wäre das Erfordernis für IWF-Hilfspakete nicht erfüllt gewesen, gemäss dem die Wahrscheinlichkeit hoch sein muss, dass die öffentliche Schuld mittelfristig nachhaltig ist.

Der Bericht hat ausserdem auf die folgenden Mängel hingewiesen:

  • Man hat viel zu optimistische Annahmen zur möglichen konjunkturellen Entwicklung getroffen,
  • Die Bremseffekte der Sparmassnahmen auf die Wirtschaft hat man unterschätzt und die möglichen Privatisierungserlöse überschätzt.
  • In der Folge hat man auch die steigende öffentliche Verschuldung unterschätzt,
  • ebenso wie auch die Schwierigkeiten in der griechischen Politik, die beschlossenen Massnahmen zu implementieren.
  • Das einigermassen intakte Finanzsystem des Landes hat man an den Rand des Kollapses geführt.

Die folgenden Grafiken aus dem Bericht zeigen die laufend revidierten Einschätzungen zur Entwicklung des griechischen Bruttoinlandprodukts (Grafik links) und zur Arbeitslosigkeit (Grafik rechts) seit dem ersten Rettungspakekt durch den IWF («Stand-By Arrangement bzw. SBA):

Die IWF-Ökonomen monieren, statt einen Schuldenschnitt ins Auge zu fassen, habe man das Land mit überaus harten Sparmassnahmen – die ohnehin nicht genügen konnten – in eine unnötig lange und tiefe Krise gestossen. Zudem habe man es privaten Gläubigern Griechenlands erlaubt, ihre gefährdeten Guthaben an staatliche Gläubiger zu überwälzen und damit auch die Risiken. O-Ton IWF:

«There was a large-scale substitution from privately-held to publicly-held debt.»

Weiter kritisieren sie, dass zu wenig unternommen wurde, um die Lasten der Einschnitte innerhalb der griechischen Gesellschaft auszugleichen:

The burden of adjustment was not shared evenly across society… little progress was made in checking tax evasion by high income earners.

Diese Sätze des IWF kommen bei der Europäischen Union gar nicht gut an. Ein Sprecher der Kommission erklärte, man sei fundamental anderer Meinung als der IWF («We fundamentally disagree»). Noch deutlicher wurde Wirtschaftskommissar Olli Rehn: An einer Konferenz in Helsinki meinte er gemäss einem Bericht der «Financial Times», der IWF hätte sich etwa so verhalten, wie wenn die transatlantischen Partner sich im Balkankrieg gegenseitig im Stich gelassen hätten. Weiter hätten schliesslich weder die heutige IWF-Chefin – und damalige französische Finanzministerin – Christine Lagarde, noch der damalige IWF-Chef Dominique Strauss-Kahn sich gegen das damalige Vorgehen gewandt. Auch Mario Draghi, der aktuelle Chef der Europäischen Zentralbank (damals wars noch Jean-Claude Trichet) wies die Kritik an einer Pressekonferenz zurück. Auch er sah keine Veranlassung, sich der Einschätzung des IWF anzuschliessen:

«…often this mea culpa is in fact, as I will call it, a mistake of historical projection, i.e. you tend to judge the past by today’s standards. We cannot forget that four or five years ago, when the discussions about the adjustment in Greece were taking place, the climate was, in general, much worse. There was a fear of contagion there and very high volatility. That is, in a sense, where the fragmentation of the euro area really started. So, it is always very hard to pass ex post judgement on what happened four years ago»

Im Kern sagt Draghi damit, dass man eben nicht mit dem Wissen von heute die Lage von früher beurteilen sollte. Leider zielt diese Argumentation in diesem Fall ins Leere, da es schon zu Beginn dieser Griechenlandrettung klar war, dass sie so nicht funktioneren kann: Alleine weil niemand über die Schwierigkeiten überrascht sein konnte, in Griechenland rasch drastische Sparübungen durchzuführen – das Land war laut Reinhart/Rogoff seit 1800 in 50Prozent aller Jahre im Zustand des Staatsbankrotts («Default»). Aber auch ein anderes Land als Griechenland hätte bei der gleichen Verschuldung, den gleichen Wachstumsaussichten und bei einer Mitgliedschaft in der Eurozone die erhofften Resultate kaum erreichen können – wie das die ökonomische Logik nahelegt, wie sie etwa die Schuldenfallenformel zeigt.

Die Zweifel gab es von Anfang an und sie waren bekannt. Ich habe sie bereits im April 2010 in einem Artikel mit dem etwas dramatischen Titel «Die Griechen sind verloren» zusammengetragen. Im Mai wurde Joseph Ackermann – damals Chef der Deutschen Bank – von der deutschen Regierung dafür gerügt, diese Zweifel öffentlich geäussert zu haben. Diese haben sich laufend bestätigt, wie auch die obigen Grafiken zeigen. Eine Folgerung aus meinem Artikel vom April 2010:

«Das Land hat jetzt nur noch die Wahl zwischen einem konjunkturellen Niedergang oder einem Staatsbankrott. Die zweite Lösung könnte für das Land die bessere Option sein.»

Das ist jetzt auch die Schlussfolgerung des IWF im neuen Papier. Und genau zum gleichen Schluss sind später sogar die Europolitiker gekommen, als nach einem rasanten konjunkturellen Absturz – im Juli 2011  – dann doch ein teilweiser Staatsbankrott (unter dem Begriff des «Private Sector Involvement» PSI) beschlossen werden musste.

Damit stellt sich die Frage: Wieso hat man Frühjahr 2010 überhaupt einen Weg eingeschlagen, von dem man eigentlich wissen musste, dass er so nicht funktionieren kann?Auch dazu äusserst sich der Bericht recht klar: Politische Erwägungen der übrigen Euroländer waren wichtiger als die Rettung Griechenlands:

«An upfront debt restructuring would have been better for Greece although this was not acceptable to the euro partners. A delayed debt restructuring also provided a window for private creditors to reduce exposures and shift debt into official hands. As seen earlier, this shift occurred on a significant scale and limited the bail-in of creditors when PSI eventually took place, leaving taxpayers and the official sector on the hook.»

Sofortige Abschreiber auf griechischen Schulden hätten dem Land mehr genützt als die Alternativprogramme, konstatieren die IWF-Ökonomen. Den privaten Gläubigern wäre es dann weniger gut möglich gewesen, ihre Risiken auf die Steuerzahler abzuwälzen und die Restrukturierung hätte mehr Früchte getragen. Doch die übrigen Euroländer und die EZB haben diesen Ausweg beharrlich ausgeschlossen. Ihnen ging es vor allem um die eigenen Banken, die Gläubiger griechischer Staatsanleihen waren.

Kein Wunder hat die politische Agenda der Euroländer die Zusammenarbeit in der Troika belastet. Der IWF beklagt in seinem Bericht:

  • den Mangel an Arbeitsteilung zwischen den beteiligten Instituten und immer wieder auftretende ausgeprägte Differenzen,
  • den Mangel an Erfahrung und Expertise auf Seiten der Euroländer und der Europäischen Zentralbank,
  • die (wenig überraschende) Tatsache, dass es grössere Differenzen zu den Wachstumsperspektiven Griechenlands gegeben habe.

Der Bericht des IWF und der Streit mit den Europolitikern hat Bedeutung weit über die Geschichte des relativ kleinen Griechenlands hinaus: Konflikte zwischen der ökonomischen Vernunft und politischem Druck durch seine mächtigsten Mitglieder sind beim IWF nichts Ungewöhnliches. Wie das Mohamed El-Erian in einem Kommentar für CNN Money geschrieben hat, besteht der IWF eigentlich aus zwei Organisationen: Einem ökonomisch hoch kompetenten analytischen Bereich und einem operativen Bereich, der für die konktreten Programme zuständig ist. Letzterer sei immer wieder Geisel der mächtigsten Gläubiger des IWF – Europa und die USA – weshalb seine konkrete Politik oft wenig überzeugend sei:

«The IMF is not one, but rather, two institutions: a highly respected analytical outfit anchored by superb technocrats and delivering world class insights; and an inconsistent operator that frequently falls hostage to pressure from its political masters in advanced economies and thus fails to deliver on its promises. Never has the contrast been as strong as it is today. And never have the consequences been as material… The problem with today’s IMF is that it is easily manipulated by western countries in general, and Europe in particular. And the detrimental consequences have been clear for all to see. Repeatedly over the last three years, the IMF has been pressured to participate in programs for struggling European economies that are inadequately designed, poorly monitored, and insufficiently financed.

El-Erian ist heute vor allem als CEO des grössten Anleihenfonds Pimco bekannt. Den Fond kennt er bestens auch von innen, er war 15 Jahre lang für den IWF tätig.

Ebenfalls beim IWF tätig – als Chefökonom in den Jahren 2001 bis 2003 – war der Ökonom Kenneth Rogoff. Sein Urteil in einem «Project Syndicate»-Kommentar ist noch gnadenloser:

«Bisher hat der Fond liebedienerisch jede neue europäische Initiative zur Rettung der überschuldeten Eurozonen-Peripherie unterstützt… Leider riskiert der IWF damit nicht nur das Geld seiner Mitglieder, sondern letztlich auch seine eigene Glaubwürdigkeit… Einfach gesagt, haben Europa und die USA zu viel Macht im IWF, und ihre Ansichten sind zu dominant… was Europa wirklich braucht, ist die ehrliche Bewertung und raue Zuneigung, die der Fond traditionell seiner anderen, politisch weniger einflussreichen Klientel angedeihen lässt… [Der IWF] sollte mit allem Nachdruck auf eine umfassende und glaubwürdige Lösung für die Schuldenkrise in der Eurozone drängen. Eine Lösung, die entweder eine teilweise Auflösung der Eurozone oder eine grundlegende Verfassungsreform beinhaltet. Die Zukunft Europas, ganz zu schweigen von der Zukunft des IWF, hängen davon ab.»

Die «Frechheit» der IWF-Ökonomen (gemessen am politisch opportunen für die Mächte hinter dem Fond) hat eine anhaltende Tradition. Die Studien des Fond – inklusive Berichte wie der World Economic Outlook (WEO) – greifen immer wieder die heissesten Eisen an und liefern unbefangene gescheite Analysen. Seine Chefökonomen (beim Fond «Counsellor» genannt) gehören zu den Topleuten des Fachs:

  • Raghuram Rajan (Chefökonom von September 2003 bis Januar 2007) hat an der Notenbankertagung von Jackson Hole im Jahr 2005 in weiser Voraussicht vor den Gefahren falscher Anreize im Finanzsektor gewarnt und sich damit heftige Rügen geholt, denn das entsprach damals ganz und gar nicht den (nicht nur dort) vorherrschenden Ansichten.
  • Der bereits erwähnte und zitierte Kenneth Rogoff (Chefökonom von August 2001 bis September 2003) hat sich zusammen mit Carmen Reinhart im Werk «Dieses Mal ist alles anders» anhand von umfassendem Datenmaterial deutlich gemacht, dass Finanzkrise deutlich schwerere und längere Wirtschaftseinbrüche zur Folgen haben als gewöhnliche Krisen.
  • Simon Johnson (März 2007 bis August 2008) setzt sich (wie einst schon Rajan) bis heute intensiv mit den Fehlanreizen im Finanzsektor auseinander: Früh schon hat er den grossen politischem Einfluss der Banker beklagt, die zu geringen Eigenkapitalpolster und das «Too big to fail»-Problem thematisiert. Sein Buch «13 Bankers» gehört zum Besten, was es zu diesem Thema zu lesen gibt.
  • Olivier Blanchard, seit September 2008 Chefökonom des Fond, hat die Krise zum Anlass genommen, so viele heisse Eisen anzupacken und Fragen neu zu stellen wie keiner seiner Vorgänger (mehr dazu hierhierhier oder hier). Und er hat Konferenzen mit den führenden Vertretern des Fachs organisiert, um Makroökonomie «neu zu denken».

Die «Frechheit» seiner Ökonomen ist das beste am IWF.