Die Ökonomie der Arbeitslosigkeit

Italienische Studenten demonstrieren in Rom gegen Arbeitslosigkeit. (Foto: AP/Volker Hartmann)

Welche Bedeutung für die Arbeitslosigkeit hat die eingebrochene Gesamtnachfrage? Im Bild: Italienische Studenten demonstrieren in Rom gegen Arbeitslosigkeit. (Foto: AP/Volker Hartmann)

Die anhaltend hohe Arbeitslosigkeit bleibt das grösste wirtschaftliche Drama der Industriestaaten. Die Rezepte der Ökonomen sind klar, doch sie entsprechen nicht unbedingt dem gängigen Wirtschaftswissen.

Die jüngsten Zahlen von Eurostat zur Lage in Europa zeigen eine weitere Verschlechterung der Lage. In der Eurozone ist die Arbeitslosigkeit im Januar auf 12 Prozent nach oben revidiert worden, immerhin ist sie danach im Februar nicht weiter angestiegen. In der Gesamt-EU ist sie auf 10,9 Prozent angestiegen, im Januar lag sie noch bei 10,8 Prozent. In absoluten Zahlen sind das aktuell 26,3 Millionen Arbeitslose. Hier die Entwicklung der letzten Jahre, Quelle ist Eurostat:

Und das Drama beschränkt sich nicht auf die Eurozone. Folgendes konstatiert der Internationale Währungsfonds (IWF) zur Arbeitslosigkeit in den entwickelten Ländern insgesamt:

«Between 2007 and 2010, the unemployment rate in advanced economies increased from 5.4 percent to 8.3 percent, and by the end of 2012 it had declined to only 8.0 percent. Assessing how much of this increase is cyclical and how much is structural is central to the design of policies, both on the demand side and on the supply side.»

Damit bringt der Fonds nicht nur die Dramatik auf den Punkt, sondern auch gleich noch die entscheidende Frage für die Analyse: Welche Bedeutung für die Arbeitslosigkeit haben die eingebrochene Gesamtnachfrage und damit zyklische Faktoren und welche Bedeutung haben strukturelle Faktoren, wie Behinderungen auf den Produkt- und Arbeitsmärkten, die die Schaffung neuer Stellen und den Zugang von Jugendlichen und Arbeitslosen erschweren?

Dazu gibt es gleich zwei sehr spannende Texte, die hier heute Thema sein sollen: Einerseits ein Interview, das meine Kollegin Tina Haldner und ich mit dem in Zürich lehrenden Ökonomen Fabrizio Zilibotti geführt haben. Hauptthema dieses Interviews ist allerdings die Gefahr, die aktuell von Italien für die Eurozone ausgeht – allein schon ein sehr spannendes Thema. Hier interessieren aber Zilibottis Aussagen zum Thema Arbeitslosigkeit, die durch die italienische Erfahrung geprägt sind. Der zweite Text ist eine neue Studie des IWF, aus der auch das obige Zitat stammt. Die IWF-Autoren, darunter Chefökonom Olivier Blanchard, stellen einerseits die wichtigsten Erkenntnisse aus der umfassenden Fachliteratur zur Arbeitslosigkeit zusammen, anderseits fassen sie die Politik des Fonds zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit zusammen und begründen diese.

Im folgenden die wichtigsten Erkenntnisse aus den beiden Texten:

  • Die Ursache für den dramatischen Anstieg der Arbeitslosigkeit ist klar die eingebrochene Nachfrage. So heisst es in der IWF-Studie:

«The IMF has taken the view that high unemployment was and remains largely cyclical, that in most countries there is still a substantial unemployment gap, and that policies that sustain aggregate demand are still of the essence.»

  • Daraus folgt auch, dass das grösste Gewicht auf einer Politik bleiben muss, die wieder für Nachfrage sorgt. Dazu die IWF-Autoren:

«Given the assessment that much of the increase in unemployment is cyclical, IMF advice has been to maintain aggregate demand to the extent possible and to share the pain of lower demand through extension of unemployment insurance benefits. In countries that need to improve competitiveness, but also want to belong to a currency union or maintain a currency peg, the choices have been more difficult.»

  • Wie der IWF hier antönt, sind hier die Möglichkeiten einer die Nachfrage stimulierenden Politik für die Krisenländer der Eurozone besonders eingeschränkt: Von der Fiskalpolitik (Nachfrage über das staatliche Budget) ist angesichts der hohen Verschuldung nicht mehr viel möglich.

«Further fiscal expansion would have made the debt unsustainable, leading eventually to sovereign default. The IMF emphasized that, while needed, consolidation would have adverse effects on demand, especially in a context of simultaneous deleveraging in many sectors (household, financial, government) and many countries. Hence, the fiscal consolidation should proceed gradually where financing conditions permitted, relying on credible and detailed medium-term consolidation plans to anchor expectations. The effects of consolidation should be offset as much as possible by other measures to sustain growth, from unconventional monetary policy to improvements of financial intermediation to, in some cases, an improvement in the trade balance. This still appears to be the only path to recovery.»

  • Ein weiterer Anstieg der Staatsausgaben würde die Gefahr eines Staatsbankrotts erhöhen, weitere Sparmassnahmen verschlimmern umgekehrt aber die Lage, weil auch die anderen Treiber einer möglichen Nachfrage auf die Sparbremse treten: der Finanzsektor, die Unternehmen und die privaten Haushalte. Nötig ist daher ein glaubwürdiger mittelfristiger Sparplan ohne zu starke Bremsmassnahmen im Augenblick. Eine echte Linderung kann nur von einer Auslandsnachfrage kommen bzw. durch die Geldpolitik – womit die Europäische Zentralbank angesprochen ist. Die IWF-Ökonomen fordern insbesondere eine höhere Inflation in den nördlichen Ländern:

«By definition, reversing the competitiveness gap in the euro area implies accepting higher inflation in the North of the currency union than in the South. For example, to meet the 2 percent inflation target at the euro area level, inflation must be lower than the target in the South and higher than the target in the North. Thus, if it wants the South to adjust, the North must accept more inflation, a point that has been emphasized by the IMF but has not been always fully understood.»

Der übliche Ausweg von Ländern in der Krise ist eine Abwertung der Währung, das verschafft Nachfrage über die Exporte. Doch eine solche Abwertung ist in einer Währungsunion unmöglich. Bleibt nur noch, das Preisniveau und damit die Löhne relativ zu den Ländern mit tieferen Kosten zu senken (zu absoluten Lohnsenkungen weiter unten mehr). Das ist weit einfacher zu erreichen, wenn die Preise in den Krisenländern weniger stark steigen als in den nördlichen Ländern. Momentan profitieren die nördlichen Länder von der Eurokrise, weil für sie der Euro unterbewertet ist, im Gegegensatz zu den Ländern des Südens, für die der Euro überbewertet ist. Eine leicht höhere Teuerung im Norden würde hier einen gewissen Ausgleich schaffen. Keine Frage, dieser Ratschlag des Fonds stösst im Norden nicht auf Begeisterung. Mehr dazu, wie die Lage der Südländer durch die wirtschaftliche Orientierung insbesondere Deutschlands erschwert wird in diesem Beitrag von Mark Dittli.

  • Je länger allerdings die Krise und mit ihr die Arbeitslosigkeit anhält, desto mehr besteht die Gefahr, dass die ursprünglich konjunkturelle zu einer strukturellen Arbeitslosigkeit wird: Weil die Beschäftigten wichtige Qualifikationen verlieren. Selbst wenn die Nachfrage wieder kommt, fehlt diesen Leuten dann die nötige Befähigung für die nachgefragten Jobs. Man spricht hier vom «Hysterese-Effekt». Wie die IWF-Ökonomen schreiben und in der Studie schlüssig begründen, ist davon bisher allerdings noch wenig zu sehen. Die Arbeitslosigkeit geht in ihrem Umfang nach wie vor auf eine fehlende Nachfrage zurück.
  • Dennoch spielen strukturelle Faktoren eine grosse Rolle – vor allem für die dramatisch hohe Jugendarbeitslosigkeit, die im Euroraum mit 23,9 Prozent rund doppelt so hoch ist wie die Arbeitslosigkeit insgesamt. Besonders hoch sind die Quoten nach wie vor in Spanien (55,7 Prozent) und in Griechenland (58,4 Prozent). In Italien Quote der Jugendarbeitslosen mit 37,8% sogar mehr als dreimal so hoch, wie bei der allgemeinen Arbeitslosenquote (11,6 Prozent). Professor Zilibotti ortet als wichtigen Grund dafür die Struktur des Ausbildungssystems:

«Die hohe Jugendarbeitslosigkeit geht nicht zuletzt auf eine mangelhafte Ausbildungsstruktur zurück. Für die Regierung zum Beispiel in Italien stand die Förderung einer Berufsausbildung nie im Fokus. Viele gehen an die Universität, aber dadurch ist auch die Ausfallquote sehr hoch, was wiederum zu hoher Arbeitslosigkeit führt. Zudem ist ein Universitätsabschluss weniger wert. Das Modell, das Deutschland oder die Schweiz kennen, sollte ein Vorbild sein. Dabei denke ich an die Lehre oder andere nichtakademische Ausbildungen.»

Wie steht es mit anderen oft genannten strukturellen Hemmfaktoren auf den Arbeitsmärkten wie Mindestlöhne, zu hohe Löhne, Regeln des Kündigungsschutzes oder mächtige Gewerkschaften? Während gemäss gängigem Wirtschaftswissen alle vier Faktoren immer wieder als Grund für eine höhere Arbeitslosigkeit genannt werden – etwa weil sie die Flexibiliät auf den Arbeitsmärkten behindern – fällt das Urteil der Forschung nicht eindeutig aus, wie der Überblick über die ökonomische Forschung durch den IWF klar macht (in der Studie werden auch weitere Argumente untersucht):

  • Zum Mindestlohn:

«The empirical evidence suggests that, within a range, the effect on employment is small. One potential interpretation is that, without a minimum wage, firms may be in a strong bargaining position and pay workers less than their marginal product; in this case, a wage floor may remove some of the firm‘s rents but still make it profitable for the firm to employ the workers.»

Mindestlöhne (wenn sie nicht zu hoch angesetzt sind) haben nur einen geringen Effekt auf die Arbeitslosigkeit. Der vom IWF genannte Grund: In einigen Fällen ist die Marktmacht der Unternehmen gegenüber den Beschäftigten so hoch, dass sie zu tiefe Löhne im Verhältnis zu deren Leistungsfähigkeit zahlen. Höhere erzwungene Löhne machen dann die Beschäftigung auch für Unternehmen weiterhin profitabel.

  • Könnten tiefere Löhne die Arbeitslosigkeit senken? Die Hervorhebung im folgenden Zitat ist von mir.

«…not all macroeconomic shocks require an adjustment of wages… In some cases, decreases in wages may even have perverse effects. To take an example that is very relevant today, wage deflation can make things worse when the economy is in a liquidity trap: Higher deflation, combined with a zero nominal interest rate, implies a higher real interest rate and thus lower demand, lower output, and higher unemployment.»

Hier das wichtige Argument etwas detaillierter: Wie sollen tiefere Löhne überhaupt positiv wirken? Indem sie zu tieferen Preisen führen. Das hat den gleichen Effekt wie eine Ausdehnung der (nominalen) Geldmenge durch die Notenbank bei stabilen Preisen. In beiden Fällen steigt die reale Geldmenge – bei tieferen Preisen erhält das vorhandene Geld einfach mehr Kaufkraft. Eine höhere reale Geldmenge sorgt gewöhnlich für tiefere Zinsen, was der Nachfrage (zum Beispiel nach Investitionen) Schub verleiht. Soweit die Standardtheorie. Doch in der Liquiditätsfalle können die Zinsen nicht weiter sinken und der Privatsektor bleibt auf dem Geld sitzen. Der positive Nachfrage-Effekt bleibt aus. Noch schlimmer: Wenn die Privaten – wie jetzt – stark verschuldet sind, sinkt die Tragbarkeit der Schulden und die Realzinsen (die kaufkraftbereinigten Zinsen) steigen bei tieferen Preisen an. Unter den aktuellen Umständen verschlechtert sich also durch sinkende Löhne die wirtschaftliche Lage.

  • Und wie steht es mit dem Kündigungsschutz?

Stabile Arbeitsverhältnisse sind von Bedeutung, weil zu grosse Umwälzungen in der Beschäftigung unternehmensspezifisches Wissen zerstört und weil Unternehmen nur in Arbeitskräfte investieren, die sich als treu erweisen. Doch ein starrer Kündigungsschutz verhindert den Strukturwandel von wenig produktiven zu produktiveren Beschäftigungen. Ausserdem führt er zu einer Zweiteilung des Arbeitsmarkts. Jugendliche und Arbeitslose finden kaum mehr Zugang zu stabilen Arbeitsverhältnissen mit Entwicklungsmöglichkeiten. Wenn Unternehmen Beschäftigte kaum mehr loswerden können, sind sie sehr viel zurückhaltender, überhaupt welche fest einzustellen. Die folgende Grafik aus dem IWF-Bericht zeigt daher einen positiven Zusammenhang zwischen dem Schutz von Beschäftigungsverhältnissen und der Dauer der Arbeitslosigkeit.

Laut IWF (erstes Zitat unten) wie auch Professor Zilibotti (zweites Zitat) sollten nicht die Jobs geschützt werden, sondern die Beschäftigten. Vor allem die skandinavischen Länder werden hier immer wieder als Vorbilder genannt:

«To have micro flexibility, workers should be protected more through unemployment insurance rather than high employment protection».

«Es bräuchte eine effizientere Arbeitslosenversicherung, so dass nicht jede Entlassung zu einer Tragödie wird. So könnte man – statt eine bestimmte Arbeitsstelle – die Beschäftigten schützen.»

  • Kommen wir zu starken Gewerkschaften. Hier macht der IWF klar, dass alles davon abhängig sei, ob zwischen den Sozialpartnern ein Vertrauensverhältnis herrscht. Ist ein solches gegeben, kann die Macht der Interessenvertreter beider Seiten auf dem Arbeitsmarkt sich sehr günstig auf die Arbeitslosigkeit auswirken. Beide Seiten suchen dann eher gemeinsam Lösungen im Sinne der Gesamtwirtschaft und der Beschäftigten:

«One of the striking results of the cross-country evidence is the explanatory power of variables capturing the degree of trust between firms and workers… This suggests that the common denominator between successful countries is trust and that trusting partners can make widely differing combinations of institutions work well… More generally, there is evidence that civic attitudes matter for both the design and the functioning of labor market institutions. For example, they appear to determine how much some of the unemployed abuse the unemployment benefit system. And the greater the abuse, the more likely is protection to be provided through employment protection, which imposes a larger efficiency cost.»

Das Vertrauen zwischen der Arbeitgeber- und Arbeitnehmerseite ist hier Ergebnis einer gewachsenen Kultur. Woher sie kommt und wie sie geschaffen werden kann, schreibt auch der IWF nicht. Deshalb ist er hier besonders vorsichtig, einfache Gesetzmässigkeiten zu formulieren:

«One has to be especially careful when discussing reforms of collective bargaining structure. These institutions are deeply rooted in countries‘ history and underlying social norms.»

Die folgende Darstellung aus der IWF-Studie macht den Zusammenhang von Arbeitslosigkeit und Vertrauen auch noch grafisch deutlich: Je höher die Vertrauensvariable, desto tiefer die Arbeitslosigkeit.

Am Beispiel von Italien, das in der Grafik beim Vertrauen nur noch von Frankreich unterboten wird, macht Professor Zilibotti klar, welche Folgen ein diesbezügliches Manko hat:

«Die Gewerkschaften sind historisch sehr stark und verteidigen die Position der Insider – derjenigen, die einen festen Job haben. Reformen, die auch Neueintretenden eine bessere Chance geben, stehen sie oft feindlich gegenüber.»

Die etwas gar lange gewordenen Ausführungen führen zu keinem allgemeingültigen Rezept gegen Arbeitlosigkeit, das zeitlos und unabhängig von den konkreten Umständen gültig ist. Und genau das ist die wichtigste Lehre der Ökonomie der Arbeitslosigkeit.

Am 2. April hat NMTM übrigens die Grenze von 20’000 veröffentlichten Kommentaren überschritten. Besten Dank für die Treue, liebe Kommentatorinnen und Kommentatoren!