«Die Büchse der Pandora wurde geöffnet»

Kleinsparer zur Kasse zu bitten ist eine Eskalation der Eurokrise mit unabsehbaren Folgen: Demonstration in Zypern, 18. März 2013. (AP/Petros Karadjias)

Die Idee, auch Depositäre und damit Kleinsparer zur Kasse zu bitten, stellt eine gefährliche neue Eskalationsstufe dar – unabhängig davon, wie die Lösung in Zypern am Ende aussieht.

«Für mich war es eine völlige Überraschung, dass man die Einlagensicherung in Frage stellt. Das war ziemlich schockierend. Wenn die Regierung nun Einlagen bis 100 000 € ausnimmt, wäre das eine völlige Kehrtwende. Es ist wirklich amateurhaft: Erst wird angekündigt, dass die Einlagensicherung dahin ist, und nach den Reaktionen wird das nun zurückgedreht. Es ist unglaublich… Die erste Entscheidung war wirklich eine schlechte Idee, selbst wenn man davon nun Abstand nimmt. Die Büchse der Pandora wurde geöffnet.»

Die obigen Sätze stammen aus einem lesenswerten Interview, das mein Kollege Alexander Trentin mit dem Ökonomen Paul De Grauwe geführt hat.

Am vergangenen Wochenende haben die Euroländer mit Zypern ausgehandelt, dass dort auch Depositäre mit Einlagen von weniger als 100’000 Euro zur Kasse gebeten werden sollen – mit 6,75 Prozent gemessen an diese Einlagen. Einlegern mit 100’000 wollte man 9,9 Prozent abnehmen. Damit sollten die 5,8 Milliarden Euro zustande kommen, die Zypern selbst an die Rettung des Finanzsystems beisteuern sollte, 10 Milliarden hätte der Euro-Rettungsfonds ESM und der Internationale Währungsfonds beigesteuert. Am Dienstagabend hat das zyprische Parlament den ganzen Rettungsplan abgelehnt und es ist im Moment nicht klar, wer dem Land, bzw. dessen marodem Finanzsystem wie hilft. Das ist aber nicht Thema dieses Beitrags. Auch wenn die Pläne vom Sonntag vom Tisch sind, so haben sie doch eine gefährliche nachhaltige Wirkung.

Die Idee, dass «kleine» Depositäre, die ihre Einlagen bisher durch einen Einlegerschutz von bis 100’000 Euro geschützt sahen, im Zuge eines Rettungspakets teilweise hätten enteignet werden sollen, stellt eine gefährliche Eskalationsstufe in der Eurokrise dar, wie das Paul De Grauwe im obigen Zitat auch klar macht. Warum?

  • Zuerst einmal ist wichtig zu verstehen, was genau der Zweck einer Einlageversicherung ist: Wenn Unsicherheit über die Stabilität des Finanzsystems aufkommt, kann das ohne Einlageschutz schnell zu einer Spirale nach unten führen. Die Leute haben Angst um ihr Geld und wollen es daher rasch von den Banken abziehen. Die betroffenen Institute werden illiquid, ziehen ihre Mittel nach Möglichkeit von Kreditnehmern und anderen Banken ab und Verkaufen aus Geldnot ihre Anlagen. Die Preise dieser Anlagen (Aktien, Immobilien, Anleihen) brechen dadurch ein, was die finanzielle Lage der Bevölkerung und der Banken weiter verschlechtert. Kredite sind kaum mehr zu haben, was die Gesamtwirtschaft einbrechen lässt und wiederum die finanzielle Lage verschlechtert. Eine Einlagesicherung gibt den Leuten die Sicherheit, dass ihr Geld auch in angespannten Lagen gesichert bleibt, was sie vor einem «Run» auf die Banken abhält.
  • Die Beschlüsse vom Wochenende – selbst wenn sie rückgängig gemacht werden – haben nun genau den gegenteiligen Effekt. Selbst wenn jetzt nicht überall Geld abgezogen wird, das heisst ein «Run» auf die Banken vorerst ausbleibt, wissen nun alle: Wenn eine Krise sich wieder deutlich verschärft, bleiben meine Einlagen nicht unantastbar. Die Euroländer behalten sich vor, in diesem Fall darauf zuzugreifen. Der ganze Zweck der Einlagensicherung geht damit flöten. Jetzt haben alle einen guten Grund bei neu aufkommenden Unsicherheiten in einem Euroland ihr Geld von den Banken abzuziehen. Das führt dann zur Bestätigung der Unsicherheiten und zur erwähnten Abwärtsspirale.
  • Die Botschaft, dass die Einlagesicherung gegenüber dem Staat letztlich nichts taugt, ist angekommen. Selbst in der deutschen Wirtschaftspresse wird ernsthaft debattiert und gefolgert, dass die Gewährleistung der Einlagen im Fall einer aussergewöhnlichen Steuer nicht gilt.

In einer Studie aus dem Jahr 1989 hat der Wirtschaftshistoriker Barry Eichengreen untersucht, unter welchen Umständen aussergewöhnliche Steuern auf Vermögen und Einkommen (im folgenden «Capital Levy» genannt)  ihren Zweck erreichen, aussergewöhliche finanzielle Notlagen zu meistern. Mein Kollege Philippe Béguelin hat am Dienstag ausserdem ein spannendes Interview mit Eichengreen geführt, in dem dieser konkret zum Vorstoss in Zypern Stellung nimmt.

Zurück zur Studie: Im Folgenden das «Abstract» aus der Studie von 1989:

«If the contingencies in response to which the levy is imposed are fully anticipated, independently verifiable and not under government control, then saving and investment should not fall following the imposition of the levy, nor should the government find it more difficult to raise revenue subsequently. In practice serious problems stand in the way of implementation. A capital levy has profound distribution consequences. Property owners are sure to resist its adoption. In a democratic society, their objections are guaranteed to cause delay. This provides an opportunity for capital flight, reducing the prospective yield and allows the special circumstances providing the justification fot the levy to recede in the past.»

Ok, tönt auch etwas abstrakt: Was heisst das?

  • Der Erfolg solcher aussergewöhnlichen Abgaben (eines «Capital Levy») misst sich daran, wie viele Mittel so erhoben werden können. Denn es besteht auch die Gefahr, dass der Staat damit sogar mehr verliert, als gewinnt: Wegen Kapitalflucht, geringeren Investitionen und künftig grösseren Schwierigkeiten, überhaupt Steuern zu erheben.
  • Theoretisch können unter sehr bestimmten Bedingungen solche Abgaben erfolgreich sein, nämlich wenn die Umstände für die Zwangsabgabe vollkommen erwartbar und unabhängig von der Regierung festgestellt werden können und auch nicht unter der Kontrolle der Regierung stehen. Dann stösst die Zwangsabgabe auf die grösste Akzeptanz und es ist am ehesten glaubwürdig, dass die Regierung die Abgabe nicht nach Belieben wiederholen wird, bzw. Umstände schafft oder deklariert, auf die sie sich für eine weitere Abgabe berufen könnte. Ein Beispiel für solche Umstände sind die Folgen eines Krieges für ein Land.
  • Eine solche Zwangsabgabe hat immer auch tiefgreifende Verteilungswirkungen: Das heisst, einige werden immer stärker als andere belastet. Das bedeutet in Demokratien, dass sich zumindest einige Gruppen – oft die einflussreichsten – gegen solche Massnahmen zu wehren versuchen. Die Folge ist zumindest eine verzögerte Einführung einer solchen Massnahme.
  • Eine solche Verzögerung hat mehrere negative Folgen: Einerseits ermöglicht sie Kapitalflucht, was vor allem jene nützen, die am heftigsten von der Massnahme betroffen wären und die am besten ihr Vermögen ausser Landes schaffen können. Andererseits kann der Zusammenhang zwischen der Ursache für die Notmassnahme und der Abgabe selbst durch den Zeitabstand verschwimmen, was der Glaubwürdigkeit und Akzeptanz der Massnahme genauso schadet, wie der Überzeugung, dass sie wirklich einmalig ist.
  • Eine Regierung kann sich nicht ausreichendend, bzw. glaubwürdig für die Zukunft verpflichten. Sie hat zwar jeden Anreiz, im Moment zu versichern, eine solche Massnahme nie mehr durchzuführen. Doch wenn das gelingt, hat sie danach einen starken Anreiz, die Massnahme zu wiederholen. Die Ökonomen sprechen hier von Zeitinkosistenz. Der Anreizwechsel lässt sich mit einer Geisel vergleichen, die ihrem Entführer verspricht, ihn nach ihrer Freilassung nicht zu verraten. Ähnliche Überlegungen begründen, warum Notenbanken von der Politik unabhängig sein sollen. Mehr dazu hier.

Das Urteil Eichengreens zu den praktischen Erfolgsaussichten solcher Zwangsabgaben mit Blick auf die Geschichte ist schliesslich vernichtend:

«One finds virtually no examples of successful peacetime capital levies.»

Es gibt so gut wie kein Beispiel, wo die Massnahme Erfolg gehabt hätte. Eines aber doch: Japan unmittelbar nach dem Zweiten Weltkrieg. Die Gründe für den Erfolg in diesem Fall sind vielsagend:

  • Japan war zu diesem Zeitpunkt nicht unter demokratischer Kontrolle, diese wurde faktisch von den US-Besatzern ausgeübt. Opposition gegen die Massnahme hätte daher eh nichts gefruchtet. Die Massnahme konnte daher schnell umgesetzt werden.
  • Die grossen Zerstörungen haben offensichtlich gemacht, dass zusätzliche Einnahmen zum Wiederaufbau notwendig sind. Die Befürchtung, dass sich solche Massnahmen nach Belieben wiederholen könnten, war daher deutlich geringer.
  • Betroffen von der Abgabe war nur eine kleine besonders privilegierte Schicht – nur die drei reichsten Prozent der Bevölkerung  – die vom Krieg besonders profitiert hat. Das wichtigste Argument für die Abgabe war daher, dass sich der Krieg gerade auch für diese vormals mächtige Schicht sich nicht gelohnt haben darf. Die Massnahme hat auch deshalb weniger Opposition hervorgerufen und auch weniger die Wahrnehmung, die Machthaber würden willkürlich die ganze Bevölkerung (teil-)enteignen.

Für die Eurozone hat die Einführung einer solchen Zwangsabgabe auf Depositäre noch ein paar negative Zusatzwirkungen. Hier ein Paar Gedanken dazu:

  • Die von Eichengreen genannten Bedingungen für den Erfolg solcher Zwangsmassnahmen sind in der Eurozone besonders schlecht gegeben: Die Umstände für die Zwangsabgabe sind alles andere als vorhersehbar, bzw. unabhängig von der Politik. Anders gesagt, geniessen die Europolitiker nach der bisherigen Entwicklung der Krise kein Vertrauen, wenn sie eine Massnahme als einmalig und ausserordentlich deklarieren. Das haben sie schon zu oft gesagt.
  • Die Negativwirkung solcher Abgaben potenziert sich in der Eurozone. Wenn die Massnahme auch nur für das kleine Zypern beschlossen wird, ist das Vertrauen auch in den grossen Ländern angekratzt. Die erwähnt wird selbst in Deutschland die Frage debattiert, wie sicher denn die Einlagen im Krisenfall wirklich sind. Es reicht, dass die Europolitiker eine solche Massnahme grundsätzlich ins Auge fassen.
  • Kapitalflucht ist für die Eurozone ein besonders grosses Problem, weil sie sich hier sehr einfach bewerkstelligen lässt und für die betroffenen Länder besonders schlimme Konsequenzen hat. Die Argumentation dazu – hauptsächlich basierend auf Überlegungen (ebenfalls) von Paul DeGrauwe – finden sich in diesem Beitrag. In aller Kürze: Das Geld verlässt das Land in gleicher Währung, wodurch keine hier hilfreiche Abwertung stattfindet. Die Banken und die Wirtschaft geraten so schneller in Not und es steht keine Notenbank als Lender of Last Resort für dieses Land bereit.